徐某等人的行为如何认定 

    基本案情：

　　某县乙村主要干部徐某、钱某、方某等三人（徐某为村党支部书记、钱某为村委会主任、方某为村出纳）利用职务上的便利，未经村两委班子及村民代表大会同意，擅自将多年积累的本村公益事业提留金400多万元转为定期存款，并将18份定期存单借给马某及私人企业主刘某等人，用于向银行质押贷款从事经营活动，时间长达3年。案发后，存款单被追回，未造成村集体财产损失。　

　　对徐某、钱某、方某等人的行为应如何认定处理？

　　分歧意见：

　　第一种意见认为：徐某、钱某、方某等村干部的行为构成违规提供担保违纪；第二种意见认为：徐某、钱某、方某等村干部的目的是占用、使用该资金，且资金属于公益事业用途的，应以挪用公款违纪认定处理；第三种意见认为：徐某、钱某、方某等村干部的目的是占用、使用该资金，应以挪用资金违纪认定处理。

　　评析意见：

　　第一种意见是不正确的。《党纪处分条例》第121条规定的违规提供担保违纪，是违反有关规定为他人提供担保的行为。违纪主体是单位，应以责任追究形式对单位的主要责任者和直接责任人进行党纪处理。本案中，存款单属于村集体资产，根据《村民委员会组织法》规定的“经村民会议讨论决定方可办理：……（二）从村集体经济所得收益的使用”，徐某、钱某、方某等村干部无权随意处置存款单，不符合违规提供担保违纪的主体构成要件。

　第二种意见也是错误的。《刑法》和《党纪处分条例》规定的挪用公款行为，侵犯的客体是国家财产，包括国有财产和用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款以及授权委托管理、经营的国有财产。本案的存款单来源于多年积累的村提留资金，不属于国家财产的范围。

　  第三种意见则是正确的。

　　根据《党纪处分条例》的规定，挪用资金行为，是指企业（公司）或者其他单位中的非国家工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，超过三个月未还，或者进行营利活动，或者进行非法活动的。

　　上述规定中的“归个人使用”是指：将本单位资金供本人、亲友或者其他自然人使用，以个人名义将本单位资金供其他单位使用，个人决定以单位名义将本单位资金供其他单位使用，谋取个人利益等情形。

　　从上述分析可以看出，徐某、钱某、方某等村干部擅自将村提留金的存款转为定期存款。此举虽为村集体增加了一点存款收入，但其办理转存款的目的是为了替私人设立质权。这种行为使存款单记载的村集体资金权利始终处于一种风险状态。

　　按民法理论，完整的所有权包括占有权、使用权、处置权和收益权，而在村集体资金存单上设置质权，该村自质权设置之日起就失去了对该笔提留金的占有权，无法按照公共的用途使用公款，亦无法自由处置，占有权能、使用权能、处分权能均受到了侵害。

　　从本案看，村党支部书记、村委会主任、出纳是村集体中主管、管理、经手集体资金的非国家工作人员，三人挪用本单位资金存单为他人质押贷款的目的非常明确，并且实施了有关行为，符合挪用资金违纪构成，其行为直接违反了《村民委员会组织法》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等有关规定，侵犯了劳动群众集体所有的财产权益。